– Із прийняттям Верховною Радою України Закону "Про судоустрій України" було встановлено процедуру призначення суддів на адміністративні посади, за якою голів та заступників голів судів усіх рівнів, крім голови Верховного Суду України та його заступників, призначав Президент України за поданням голови Верховного Суду. 16 травня 2007 року Конституційний суд визнав неконституційною норму Закону "Про судоустрій", якою було передбачено ухвалення Президентом рішень про призначення суддів на адміністративні посади. Цим же рішенням Конституційний суд запропонував Верховній Раді законодавчо визначити орган та процедуру призначення суддів на адміністративні посади. Верховна Рада цього не зробила. Натомість законодавці прийняли постанову (а не закон, як це має бути), якою поклали обов’язок призначати голів та заступників голів судів на Вищу раду юстиції, хоча цьому органу такі функції, відповідно до чинного законодавства, не властиві, на що й вказував Конституційний суд України у своїх рішеннях.
Таким чином, утворився правовий вакуум у цьому питанні. Більше шестисот посад голів та заступників голів судів в Україні не могли бути заповнені, оскільки у суддів-адміністраторів закінчились п’ятирічні строки перебування на адміністративних посадах. Така ситуація призвела б до зупинки судової системи. Адже голови судів виконують господарські та організаційні функції, пов’язані із організацією роботи судів, їх апаратів. Суди усіх рівнів є юридичними особами, тому голови судів вирішують, за законом, питання, пов’язані із трудовими відносинами працівників судів, господарські та фінансові питання, а також питання організації роботи судів, узагальнення судової практики. За відсутності голови суду (особливо у судах, які мають розрахункові рахунки) неможливо виплачувати заробітну плату, закуповувати папір, поштові марки, конверти, відшкодовувати витрати народним засідателям, свідкам, здійснювати ремонти тощо.
З метою розв’язання цієї проблеми Рада суддів України як вищий орган суддівського самоврядування, що діє у період між з’їздами суддів, 31 травня 2007 року ухвалила постанову, якою взяла на себе повноваження з призначень суддів на адміністративні посади. Правовою підставою для прийняття цього рішення стала стаття 116 Закону України "Про судоустрій України", відповідно до якої Рада суддів України "вирішує питання щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах у випадках і порядку, передбачених цим Законом". Практику призначення суддів на адміністративні посади Радою суддів України було схвалено рішеннями двох з’їздів суддів як вищих органів суддівського самоврядування.
А тепер – про рішення Конституційного суду України від 22 грудня 2009 року, яким офіційно розтлумачено положення кількох статей Закону України „Про судоустрій України“ щодо призначення суддів на адміністративні посади. Згідно з цим рішенням, Рада суддів України вирішує питання щодо призначення суддів на адміністративні посади в судах у випадках і порядку, передбачених цим законом. У системному зв’язку з положенням частини п’ятої статті 20 цього ж закону (де йдеться про порядок призначень голів судів та заступників голів судів) це рішення слід розуміти так, що Рада суддів України повноважна давати рекомендації стосовно такого призначення тому органу (посадовій особі), який законом наділений цими повноваженнями.
При цьому ні у мотивувальній, ні в резолютивній частинах даного рішення Конституційного суду не міститься висновку стосовно неправомірності рішень Ради суддів України про призначення суддів на адміністративні посади. Це рішення Конституційного суду обговорювалося 25 грудня 2009 року на засіданні Ради суддів України, у якому брав участь і я. За результатами обговорення Рада суддів України ухвалила прийняти згадане рішення Конституційного суду до виконання та зупинити вирішення питань про призначення суддів на адміністративні посади. Крім того, Рада суддів України у своєму рішенні зазначила, що судді, призначені на адміністративні посади Радою суддів до 22 грудня 2009 року, мають виконувати покладені на них обов’язки. Як професійний суддя я не можу давати правову оцінку рішенню Конституційного суду. Воно набрало чинності і має виконуватись. Однак у разі неприйняття Верховною Радою закону, який би визначив процедуру згаданих призначень, у багатьох судах і вже найближчим часом знову виникнуть проблеми організаційного характеру. Адже на сьогодні в Україні більш ніж у п’ятдесяти голів судів та їхніх заступників закінчились повноваження. І якщо для судів певних рівнів (як, наприклад, для Вищого адміністративного) порядок виконання обов’язків голови суду законодавчо визначено, то для місцевих судів такого порядку не існує. Тому у випадку неприйняття закону, що встановлював би порядок призначення суддів на адміністративні посади, Рада суддів України та з’їзд суддів, гадаю, будуть вимушені повернутись до обговорення цих питань, щоб уникнути руйнації системи судочинства.
– Юрію Сергійовичу, питання призначень на адміністративні посади в судах стало предметом політичної боротьби. У чому, на вашу думку, причина цього явища? Адже, за законом, повноважень у голови суду небагато, він не має права втручатися в розгляд суддями справ.
– На мій погляд, пов’язана з цими питаннями полеміка не носить явного політичного забарвлення. Адже політики не наводять, так би мовити, ідеологічних аргументів, відстоюючи ту чи іншу позицію в обговоренні цих питань. Та й серйозної концепції реформування судової системи (я б навіть сказав, побудови системи правосуддя) в державі не існує, про що свідчить останнє рішення Верховної Ради про створення комісії з питань реформування правосуддя. Аргументи наводяться різні – боротьба з корупцією, забезпечення безсторонності суду і тому подібне. Я вважаю, що в основі полеміки, яка виникла у зв’язку з порядком призначення суддів на адміністративні посади, лежить не що інше, як необізнаність. До цього часу більшість громадян вважає, що голова суду не тільки має можливість, а й зобов’язаний втручатися у судочинство, тобто у розгляд конкретних справ. Так, до мене як голови апеляційного суду, дуже часто звертаються не тільки пересічні громадяни, а й посадовці, з проханнями, іноді навіть з вимогами сприяти у вирішенні того чи іншого спору хоча б втрутитися у розгляд справи. При цьому вони не усвідомлюють однієї простої речі: суд – чи то у складі одного судді, чи то трьох суддів, чи то двох суддів та трьох народних засідателів – приймає рішення у нарадчій кімнаті, і на формування цього рішення голова суду не має будь-яких важелів впливу. Більше того, будь-який вплив на суд не допустимий за законом, і це розуміють, перш за все, судді, які, повірте, поважають свою професійну честь. Разом з тим, якщо голову суду не призначено – не вирішуються елементарні організаційні питання. Навіть проблеми із виплатою заробітної плати можуть виникати. Отут якраз і є небезпека впливу з боку зацікавлених у вирішенні справ осіб. Адже саме у організаційному безладі суддя може стати уразливим від впливів. Він буде вимушений вирішувати питання забезпечення судочинства самостійно, відволікаючись від здійснення функцій правосуддя.
Голова суду дійсно виконує лише обмежені організаційні функції в суді. Він не має права ні ініціювати притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, ні відсторонити суддю від займаної посади (навіть за постановою слідчого), ні виносити процесуальні рішення у справах, які не знаходяться у його провадженні як судді. Переглядати рішення суду чи суддів або давати їм будь-які оцінки голова суду також не має права. Обов’язки голови – це організація роботи суду з метою забезпечення ефективного здійснення судочинства, зокрема організація роботи апарату суду, вирішення питань матеріально-технічного та кадрового забезпечення в судах апеляційного рівня (у місцевих загальних судах ці питання покладені на територіальні управління державної судової адміністрації), організація проведення семінарів та узагальнень судової практики й тому подібне. Хто призначений головою суду, за великим рахунком, не має значення. Має значення те, наскільки добросовісно та ефективно голова виконує свої функції.
Як на мене, найбільш раціональною та такою, що відповідає принципам безсторонності й незалежності правосуддя, мала б бути система, за якої призначення суддів на адміністративні посади здійснювалися органами суддівського самоврядування або органами управління судами – пленумом чи президією Верховного Суду, президіями апеляційних судів. Оскільки ці органи найбільш зацікавлені у забезпеченні належної діяльності та організації роботи судів, а також заінтересовані у забезпеченні незалежності правосуддя. Такий порядок, як відомо, існує у Верховному Суді України. Власне, у всіх органах державної виконавчої влади призначення керівників регіональних рівнів здійснюється по вертикалі. Нікому ж не спадає на думку призначати прокурорів, начальників райвідділів міліції чи керівників відділів облдержадміністрацій рішеннями Верховної Ради, Ради національної безпеки і оборони або постановами пленуму Верховного Суду.
– Ви, займаючи посаду голови апеляційного суду, берете участь у розгляді справ (щоправда, не надто часто.) Дозвольте нагадати про одну зі справ, розглянутих колегією, у складі котрої були і ви. Це справа стосовно чоловіка, обвинуваченого в поширенні наркотиків. Мені вона запам’яталася тим, що колегія апеляційного суду, скасовуючи вирок районного, послалася на рішення Європейського суду з прав людини у справі "Тейксейра де Кастор проти Португалії" – рішення, в якому ідеться про використання поліцією негласних агентів та вказується, що суспільним інтересом не можна виправдати підбурювання працівниками правоохоронних органів. На вашу думку, українським суддям слід вивчати практику Європейського суду?
– Мій основний статус – суддя. Тому за законом я маю розглядати справи. Безумовно, внаслідок додаткових навантажень, пов’язаних із виконанням обов’язків голови суду, розглядаю справи дещо рідше, ніж інші судді. Відверто кажучи, я вже не пам’ятаю обставин конкретної справи, про яку ви згадали. Однак можу сказати, що у вказаному рішенні Європейського суду дійсно містяться цікаві викладки, які мають значення для вітчизняної судової практики. Згадане рішення містить поняття агента-провокатора та позиції стосовно оцінки дій правоохоронних органів у разі створення штучних умов, які, власне, спонукали, підбурили особу до вчинення злочину. Завданням правоохоронних органів будь-якої держави є запобігання злочинам та викриття скоєних злочинів, а не створення показників роботи. У рішенні "Тейксейра де Кастор проти Португалії" розглядається випадок вчинення особою злочину (продаж наркотиків) за ініціативою співробітників правоохоронного органу, які запропонували цій особі продати наркотики, знову ж таки, агентові правоохоронного органу. Аналогічні обставини з’ясувалися й у справі, що розглядалася апеляційним судом, тому і було застосовано вказане рішення. Стосовно вивчення судової практики Європейського суду, то її, безумовно, слід вивчати, і судді це роблять. Рішення Європейського суду є прецедентними для судів України. Власне, це єдина практика прецедентного права у нашій країні, оскільки рішення вітчизняних судів загальної юрисдикції не носять, за законом, прецедентного характеру.
– Юрію Сергійовичу, кажуть, за вашого головування в організації роботи апеляційного суду області відбулися суттєві зміни. Розкажіть про це.
– Дійсно, протягом останніх двох з половиною років у нас відбулися значні зміни. Так, відповідно до Закону "Про судоустрій України", сформована та реально, з 2007 року, розпочала працювати президія апеляційного суду, на щомісячних засіданнях якої розглядаються різноманітні питання організації роботи як апеляційного, так і місцевих судів області. З 2007 року в апеляційному суді налагоджено роботу зі скаргами та зверненнями громадян. Створено підрозділ, який відповідає за цей напрям діловодства і, маю зазначити, виконує свої функції на належному рівні. Це саме можу сказати і про діяльність суддів-інспекторів, які проводять перевірки за скаргами та зверненнями (роботу суддів-інспекторів організовано президією апеляційного суду й радою суддів). У результаті цих заходів кількість звернень громадян до ради суддів у 2009 році порівняно з попереднім зменшилася на 24 відсотки, а до апеляційного суду – на 10 відсотків.
Крім того, налагоджено особистий прийом громадян головою апеляційного суду. Нарікання та побажання, що люди висловлюють мені на особистих прийомах, розглядаються так само ретельно, як і письмові звернення.
А ще у суді створено підрозділ експедиції, завдяки якому спрощено порядок прийому документів, отримання копій процесуальних документів, і в результаті суд став більш доступним для громадян. Внутрішніми локальними нормативними актами чітко визначено порядок проходження процесуальних документів. Впорядковано архів суду, налагоджується кодифікаційна робота. З метою навчання суддів місцевих судів систематично проводяться семінари. Судді місцевих судів стажуються в апеляційному суді. Судді-куратори апеляційного суду надають їм повсякденну методичну допомогу. Систематично узагальнюється судова практика. Так, з ініціативи апеляційного суду узагальнено судову практику в справах про визнання права власності на об’єкти самовільного та незавершеного будівництва, у справах про спадщину та ряді інших.
У процесі цієї роботи виявлено численні порушення законодавства, що допускалися у місцевих судах. У результаті судова практика стабілізувалася. А значить, вдалося підвищити якість судочинства.
– Люди часто нарікають на тяганину в судочинстві. Ви згодні з тим, що це явище існує?
– Безумовно, тяганина в судах області є, що пояснюється як суб’єктивними, так й об’єктивними причинами. Тому з метою підвищення оперативності розгляду справ апеляційний суд змушений іноді вирішувати, на перший погляд, не властиві йому питання. Наведу приклад. У 2008 році на вимогу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Ніни Карпачової через неналежний стан було припинено роботу ізоляторів тимчасового тримання у містах Знам’янці та Олександрії. Як наслідок, підсудних доставляли до Олександрійського та Знам’янського міськрайонних судів з Кіровоградського СІЗО. Це призводило до затягування розгляду кримінальних справ, чим порушувалися законні права та інтереси громадян. На початку 2009 року питання несвоєчасної доставки підсудних до вказаних судів стало предметом розгляду президії апеляційного суду. У її засіданні взяли участь представники прокуратури області, обласної державної адміністрації, управління МВС в області. За результатами розгляду цієї проблеми президія апеляційного суду спільно з керівниками прокуратури області та УМВС звернулися до облдержадміністрації й обласної ради з проханням виділити кошти на ремонт згаданих ІТТ. Питання вирішено – 300 тисяч гривень на ці потреби було виділено. І мені дуже приємно констатувати, що, як повідомив знам’янський міський голова, 30 грудня 2009 року ізолятор у місті почав функціонувати.
Підвищено вимоги і до якості та оперативності правосуддя. На жаль, і я як член Ради суддів України, і голова ради суддів загальних судів області Костянтин Зубко змушені були ініціювати досить багато дисциплінарних справ стосовно суддів. Це також сприяло поліпшенню роботи судів.
– Маю надію, з вами згодні люди, яким доводилося звертатися до суду. А в тому, що приміщення апеляційного суду області погарнішало, сумніватися не доводиться – зміни видні, як мовиться, неозброєним оком.
– Так, протягом останніх двох з половиною років у цьому приміщенні виконано великий обсяг ремонтних робіт. Повністю замінено покрівлю, вікна, системи опалення та електропостачання, здійснено гідроізоляцію приміщення, відремонтовано робочі кабінети, зали судових засідань, частину коридорів та підвальні приміщення. Зараз у підвалі знаходяться конвойні приміщення, архів суду, майстерня та складські кімнати. А в приміщеннях, які вивільнила у цій будівлі прокуратура області, розташовуються кабінети суддів та працівників суду. Умови роботи в апеляційному суді стали більш комфортними.
– Як відомо, одну із суддів Кіровського районного суду притягають до кримінальної відповідальності – обвинувачують у хабарництві. Справу стосовно неї уже передано на розгляд до апеляційного суду Миколаївської області. Проте вона продовжує розглядати справи. Що, слідчий не відстороняв її від виконання обов’язків? А як ви сприйняли кілька місяців тому звістку про те, що стосовно цієї судді порушено кримінальну справу? Чи були на неї скарги від громадян раніше?
– Відверто скажу, звістка про цей випадок мене вразила. Знаєте, як грім з ясного неба. Скарг на роботу цієї судді майже не було. Дійсно, цю справу уже розслідувано і передано на розгляд суду. Але коментувати факт притягнення цієї судді до кримінальної відповідальності я не можу. До завершення розгляду справи судом ніхто не має права давати такі коментарі чи оцінювати дії будь-кого з фігурантів. Будь-які подробиці цієї справи мені не відомі, оскільки я не знайомий з матеріалами справи, не втручався у хід її розслідування і, власне, не мав можливості та права цього робити. Впевнений, що суд прийме законне рішення у справі, а вже яке – час покаже. Що стосується відсторонення судді від роботи, то це питання з невідомих мені причин слідчий Генеральної прокуратури до кінця не вирішив. Так, слідчий виносив постанову про відсторонення судді від виконання службових обов’язків. Однак, згідно з Кримінально-процесуальним кодексом, виконання такої постанови має здійснюватися органом, який призначав чи обирав службову особу на посаду. Слідчий направив згадану постанову для виконання голові районного суду. Однак голова райсуду не призначає і не обирає суддю, не має права суддю звільнити та відсторонити від роботи. Про це, наскільки мені відомо, слідчого було повідомлено. У даному випадку питання виконання постанови слідчого про відсторонення судді від роботи мала вирішити Верховна Рада України, яка обирала суддю на посаду. Однак ні слідчий, ні Генеральний прокурор не звернулися з таким поданням.
– Не так давно обласна ДПА поширила інформацію про те, що місцеві суди Кіровоградщини масово виносять занадто м’які вироки стосовно фігурантів справ, порушених податковою. Що ви скажете на це?
– Чув я про це по місцевому радіо. Ця інформація, м’яко кажучи, не точна. По справі, яка розглядалася Ленінським районним судом Кіровограда, прокурор, що підтримував обвинувачення, перекваліфікував дії підсудного на більш м’який склад злочину, внаслідок чого суд не мав законних підстав виносити вирок, а зобов’язаний був застосувати амністію. В іншому випадку по справі, яку розглядав Знам’янський міськрайсуд, дії підсудного спочатку були кваліфіковані так, що суд мав застосувати амністію. Наскільки мені відомо, прес-служба податкової адміністрації області уже спростувала по місцевому радіо поширену раніше недостовірну інформацію.
– Скільки суддів, повноваження яких закінчилися, числяться у штатах місцевих судів Кіровоградщини? Виходить, можна не працювати роками й отримувати зарплату? Чи є якісь ініціативи від судової влади скасувати такий порядок?
– Дійсно, така проблема існувала. У 2007– 2008 роках в області були судді, які по 4 – 6 років перебували без повноважень й отримували заробітну плату, і досить високу. За підтримки Верховного суду України ми провели певну роботу і досягли того, що долю "довгожителів" вирішено. Когось було звільнено, а когось – обрано суддями безстроково.
Якщо не помиляюсь, суддів, у яких закінчився строк повноважень, на сьогодні в області чотири. При цьому двоє з них не рекомендовані до обрання Вищою кваліфікаційною комісією суддів України. Двоє перебувають на посадах без повноважень протягом відносно незначного часу, з вересня – листопада 2009 року, і стосовно них проходить процедура обрання. Слід відмітити, що Вища рада юстиції України вирішила вносити на розгляд Верховної Ради України для обрання безстроково кандидатури суддів, яких не було рекомендовано Вищою кваліфікаційною комісією. На мій погляд, це парадокс, але це факт. Що стосується самої процедури обрання та призначення суддів, то, як на мене, вона є вкрай недосконалою і не визначеною чітко у законодавстві. Це й призводить до тяганини під час призначення чи обрання, до того, що судді впродовж тривалого часу займають посади, не маючи при цьому повноважень. Як наслідок, невиправдано витрачаються державні кошти, тягар навантаження лягає на працюючих суддів, що в підсумку призводить до порушення прав громадян. І Рада суддів України, і Верховний Суд України неодноразово вносили пропозиції до Верховної Ради стосовно регламентації процедур призначення та обрання суддів, удосконалення цього порядку. Однак змін поки що немає. На жаль, Верховний Суд України за Конституцією не наділений правом законодавчої ініціативи, а суб’єкти, які мають це право, даними проблемами не переймаються. Є сподівання, що створена 23 грудня 2009 року Верховною Радою Тимчасова комісія з розробки концепції судової реформи запропонує шляхи розв’язання цих проблем та прислухається до думок представників судової влади.
– Відомо, що велика частка адміністративних справ нині розглядається районними та міськрайонними судами, а переглядаються вони у Дніпропетровську. Чи є ефективною ця система? Адже ви в апеляційному суді Кіровоградської області не можете узагальнити місцеву практику адміністративного судочинства, яка, між іншим, дуже цікава. (Наприклад, місцеві суди масово задовольняють позови громадян до органів ДАІ.) Та й людям незручно звертатися з апеляціями до Дніпропетровського апеляційного адмінсуду.
– З приводу існування системи адміністративних судів до цих пір ведеться полеміка. На мій погляд, спеціалізація у будь-якій сфері людської діяльності за умови, що вона раціонально організована, є ефективною. Однак влаштування системи за принципом "баня, а через дорогу – роздягальня" – це, мабуть, незручно. Дійсно, складно звертатися до окружного адміністративного суду, який розташований у Кіровограді, громадянину, котрий проживає, наприклад, у Гайвороні. А потім ще й, оскаржуючи рішення, мандрувати до Дніпропетровська. Законодавець це теж почав розуміти. Адже на початку усі справи, де стороною виступала держава в особі відповідних органів, були підвідомчі окружним адміністративним судам. Однак не було враховано, що до окружного суду звертатимуться люди, які мають статус дітей війни і не згодні із розмірами нарахування пенсій. Коли величезна кількість таких спорів надійшла на розгляд окружних адміністративних судів, законодавець "спростив" ситуацію – ухвалив, що ці справи мають вирішуватися місцевими судами, не збільшивши при цьому ні штати цих судів, ні обсяги їх фінансування. Однак апеляційний розгляд залишився в округах, у нашому випадку – в Дніпропетровську. І знову громадяни, які намагаються відновити свої права на отримання соціальних виплат, змушені долати сотні кілометрів. Що стосується узагальнення практики, зазначу таке. Децентралізація системи призвела до того, що апеляційні загальні суди не мають інформації стосовно якості та оперативності правосуддя по адміністративних справах, а спеціалізовані апеляційні суди не мають можливостей вирішувати питання дисциплінарної практики. Тому в разі виявлення у ході апеляційного розгляду фактів порушення законодавства під час розгляду адміністративних справ окружний апеляційний адміністративний суд виносить окремі ухвали і направляє їх для реагування до нас, у загальний апеляційний суд. До нас же надходять і скарги громадян. А в апеляційному суді відсутня практика по цих справах. У результаті виникають проблеми із своєчасним та ефективним реагуванням на порушення закону.
Я вважаю, що судова система має бути простою, зрозумілою, перш за все, пересічним громадянам. І, звісно, доступною. Тільки у цьому випадку можливо вести мову про гарантованість захисту порушених прав. Спеціалізація – це чудово. Але якщо держава визнала необхідною спеціалізацію, то зобов’язана була вишукати кошти і створити структуру, що відповідала б адміністративно-територіальному устрою та забезпечувала б зручну можливість людині звернутися до суду. Створення адміністративних судів за зразком господарських є невиправданим, оскільки у господарських судах сторонами є юридичні особи чи підприємці, тобто суб’єкти, які мають реальну матеріальну можливість звернутись до суду, що розташований в іншому регіоні. А адміністративні суди мають за мету захист прав та інтересів громадян, порушених державними органами. От і виникає питання: як людина похилого віку, котрій не нарахували десять–двадцять гривень надбавки до пенсії, ефективно захистить своє право в окружному апеляційному адміністративному суді, що знаходиться за двісті чи п’ятсот кілометрів від місця її проживання?
На мій погляд, за відсутності достатніх можливостей організувати розгалужену систему адміністративних судів, держава могла вчинити простіше – запровадити спеціалізацію, інтегровану в існуючу систему судочинства, збільшивши штати, утворивши судові палати у загальних апеляційних судах. Така система була б значно дешевшою, а головне, більш зрозумілою громадянам та наближеною до них, а тому – більш ефективною.
Дуже хочеться сподіватись, що утворена Комісія з питань концепції судової реформи зверне увагу на ці проблеми та зробить кроки до їх розв’язання. Це б додало авторитету і судовій владі, і державі в цілому.
Віктор КРУПСЬКИЙ
